La commission d’urgence foncière a été créée en 2017 pour préfigurer le futur groupement d’intérêt public (GIP) de titrement des terrains. Réellement effective depuis 2019, avec le recrutement de sa directrice Ségolène de Bretagne, elle s’efforce de mettre de l’ordre dans le chaos foncier qui règne sur Mayotte dans le domaine privé. Une tâche dont la complexité est notamment due à un grand nombre de négligences administratives de la part des propriétaires supposés, peu au courant de la législation foncière en vigueur à Mayotte depuis 2008.
La commission d’urgence foncière de Mayotte préfigure le futur groupement d’intérêt public de titrement des terrains. Depuis 2013 en effet, une loi a été votée rendant possible la création d’un GIP dédié au foncier pour chaque Outre-mer. « Car le désordre foncier affecte tous ces territoires », précise Bertheline Monteil, la présidente de la CUF de Mayotte. Actuellement, il existe un groupement d’intérêt public provisoire qui sert de support à cette CUF. L’existence de cette dernière a déjà été prolongée deux fois par l’Assemblée nationale, faute d’empressement des acteurs concernés à mettre en place le GIP définitif dédié au foncier.
Il faut dire que l’ensemble des frais de fonctionnement de la CUF sont à la charge de l’État alors que les frais de fonctionnement du GIP définitif se décomposent entre l’État, le Département, l’association des maires, les notaires et les géomètres experts. Il faut donc que tout ce petit monde accorde ses violons… « Cela devrait se faire dans le courant de l’année 2023, sinon il faudra encore prolonger la durée de vie de la CUF », affirme Bertheline Monteil dont le rôle de présidente est de veiller à ce que sa structure ne soit soumise à aucune pression politique et ne fasse l’objet d’aucun passe-droit. « Si cela se fait, Mayotte sera le premier département à posséder son GIP de titrement. »
La prescription acquisitive est possible depuis 2017
Le groupement d’intérêt public est donc la structure juridique choisie par les législateurs pour résoudre les problèmes de foncier à Mayotte. Créé à l’origine par le monde de la recherche médicale, c’est aujourd’hui une structure juridique très utilisée et règlementé par la loi. En 2016, les sénateurs ont mené une grande campagne d’investigation. À la suite de leur rapport, les parlementaires ont décidé en 2017 que les GIP pourront utiliser la prescription acquisitive pour résoudre les problèmes de foncier sur l’île. Il s’agit d’une loi permettant à quelqu’un qui occupe un terrain depuis au moins 30 ans d’en devenir propriétaire à condition que personne d’autre n’ait revendiqué ce bien. Les GIP pourront émettre un acte de notoriété (et non de propriété car les GIP ne sont pas des tribunaux).
La CUF est chargé de deux grandes missions : dresser l’inventaire des terrains privés du territoire (appartenant à des personnes physiques ou morales) et émettre des actes de notoriété acquisitives. « La moitié de l’île est composée de terrains appartenant au domaine public c’est-à-dire l’État, le Département, les communes et certains syndicats comme le Smiam. Nous nous occupons principalement de l’autre moitié, c’est-à-dire des terrains privés », souligne la directrice, Ségolène de Bretagne, qui précise toutefois que « le désordre foncier à Mayotte affecte les deux domaines ». De 1996 à 2012, une grande opération de régularisation foncière a eu lieu, au cours de laquelle il a été conféré au conseil général le droit de céder ses terrains à des propriétaires privés. « Actuellement le Département peut encore le faire, dans certaines conditions, mais c’est plus difficile. »
D’où vient le désordre foncier dont souffre Mayotte ?
Sur l’île au lagon, beaucoup de gens occupent des terrains sans posséder de titre de propriété. Ce manquement est dû à des négligences administratives de la part des propriétaires supposés, favorisées par le changement de législation foncière en 2008. À partir de 1931 en effet, la législation foncière utilisée pour Madagascar a été appliquée à Mayotte, qui est alors sortie du droit appliqué dans l’Hexagone. « Jusqu’en 1931, les notaires émettaient des actes authentiques. Après cette date, un système de livre foncier a été mis en place. La preuve de propriété consistait donc en un titre administratif émis par le conservateur gérant le livre foncier. On ne demandait donc plus d’actes authentiques (signés par un notaire), mais d’actes sous-seing privés (= sous signature privée directement entre l’acheteur et le vendeur) », déroule Bertheline Monteil.
De 1931 à 2008, les ventes se faisaient donc directement entre le vendeur et l’acheteur qui devait ensuite aller demander une immatriculation après du conservateur du livre foncier. Cette dernière était ensuite publiée dans les journaux comoriens et un bornage était effectué. Si personne ne faisait de recours, un titre administratif était alors émis. « Ces [derniers] étaient plus fort que les actes authentiques, inattaquables et imprescriptibles. En cas de faux et seulement si l’intention de nuire était prouvée, le véritable propriétaire était indemnisé, mais ne pouvait pas récupérer son terrain », détaille la présidente de la CUF. Sur la période en question, pas moins de 17.468 titres administratifs ont été ainsi émis. Tous les terrains dont le pseudo-propriétaire ne possédait pas de titre sont tombés dans le domaine public.
À partir de 2008, Mayotte est entré dans le droit commun en termes de système foncier. Les actes authentiques signés par des notaires ont donc fait leur grand retour. Certains terrains sont passés du domaine public au domaine privé. Le grand problème vient du fait qu’entre 1931 et 2008, les terrains ont souvent changé de propriétaire (par vente ou héritage) et que les nouveaux propriétaires n’ont pas mis leurs titres à jour. « Une croyance erronée selon laquelle les autochtones n’avaient pas besoin de titrer avait malheureusement cours à Mayotte dans ces années-là, ce qui a occasionné les nombreux problèmes de foncier dont souffre l’île aujourd’hui », déplore Bertheline Monteil. « Les possibilités juridiques d’[en] établir [un] n’étaient pas réunies sur l’île », explique la présidente qui admet pourtant que cette « coutume officieuse » a servi de base à la régularisation du domaine public non-titré, entre 1996 et 2012, lors de la grande opération de régularisation foncière.
Le désordre foncier à Mayotte est principalement de deux ordres. Il peut concerner une personne installée légitimement sur un terrain avec l’autorisation de son véritable propriétaire (terrain mis à disposition par la commune ou échangé) sans contestation de qui que se soit, mais qui n’a pas déposé de titre à la conservation de la propriété immobilière. Il n’est donc propriétaire qu’officieusement et non pas légalement. L’autre cas concerne les personnes qui possèdent un acte sous-seing privé, mais qui ne l’ont pas déposé à la CPI avant le 31 décembre 2007. À partir du 1er janvier 2008, l’ancienne loi foncière ayant été abrogée, les gens ne peuvent plus se faire régulariser. « Les actes sous signature privée de l’époque étaient si sommaires qu’il est très difficile actuellement pour un juge de prouver leur authenticité si le bornage n’a pas été fait », précise Ségolène de Bretagne. Le bornage était donc un acte capital. Il assurait l’identification du bien et sa publication dans les journaux en permettait la contestation.
Quelles solutions de régularisation actuellement ?
Le seul moyen de prouver la propriété d’un terrain est donc actuellement de passer devant le juge, avec les difficultés mentionnées ci-dessus, ou d’utiliser la prescription acquisitive à condition d’être en mesure de prouver une occupation du terrain depuis au moins 30 ans. Faute de titre de propriété, le relevé cadastral porte le nom du propriétaire initial, même si un acte sous-seing privé a été émis. Le pseudo-propriétaire ne peut donc pas démontrer qu’il est bien propriétaire du terrain, ce qui s’avère être un frein administratif majeur. L’un des rôles de la CUF est justement de trouver une solution juridique à cet épineux problème. Il est en effet plus que probable que les propriétaires initiaux ayant acquis leur terrain dans les années 30 soient actuellement décédés et la plupart des héritiers n’ont pas mis à jour leurs titres, croyant que cela n’était pas nécessaire. Il arrivait souvent, avant 2008, que les gens achètent des terrains à plusieurs, ce qui complexifie encore davantage la succession. Par ailleurs, beaucoup d’actes de cadis censés régler l’héritage n’ont pas été déposés à la CPI, ils sont donc non recevables. « La question de la régularisation se heurte à tout cela, ce dont les gens ont peu conscience. »
Si la CUF avoue ne pas avoir encore trouvé de solution de régularisation pour les actes sous-seing privé non publiés entre 1931 et 2008, elle travaille toutefois activement sur le sujet. Aujourd’hui, seuls les notaires, les administrations ou les avocats peuvent publier des titres de propriétés pour que les propriétaires soient inscrits à la CPI. « L’un des gros problèmes à Mayotte est que les gens continuent à acheter ou vendre des terrains par actes sous-seings privés. Or ces derniers n’ont une durée légale que de six mois et doivent être convertis en actes authentiques puis déposés à la CPI par le notaire », prévient la directrice de la CUF. Beaucoup d’acheteurs paient des terrains sans savoir qu’ils ne l’achètent pas à son véritable propriétaire et que, de ce fait, ils ne pourront jamais être régularisés sauf si le véritable vendeur est d’accord pour retourner chez le notaire afin de reconnaître qu’il a bien vendu. Il n’est pas rare qu’une personne vende plusieurs fois le même terrain. « Il faut absolument que les Mahorais arrêtent d’acheter des terrains par actes sous-seing privés sans se rendre chez le notaire pour acquérir par acte authentique », conclut Ségolène de Bretagne.
Actuellement les propriétaires privés qui souhaitent tenter une régularisation peuvent prendre rendez-vous avec la CUF afin de les aider à trouver une solution. « Ce n’est pas une obligation, seulement une possibilité. Les personnes doivent remplir un papier officiel mentionnant qu’ils ont sollicité notre aide ! »
