« On ne nous consulte pas dès qu’il y a un problème de foncier, on a l’impression d’être mis à l’écart alors que c’est nous qui sommes sur le terrain ». Stéphanie Rière, géomètre-expert à Mayotte Topo, un cabinet créé en 1998 et qui emploie aujourd’hui 21 personnes, regrette que l’application du nouveau régime foncier se soit faite sans que la direction générale des impôts ait consulté la quinzaine de cabinets de géomètres présents à Mayotte. Gilles Rossius, géomètre-expert au cabinet GRG ouvert en 2003 qui compte 6 employés, partage le même constat : « Il n’y a eu aucune concertation avec les géomètres, on nous a même refusé le droit à l’information : je n’ai pas pu me procurer une copie du projet, qui nous a été imposé. C’est une volonté de la direction générale des impôts de prendre le système en vigueur en Métropole. Personne n’est allé voir comment fonctionnait le système en Alsace-Moselle. »
En Alsace-Moselle en effet, le livre foncier existe également et est en train d’être informatisé, même s’il ne fonctionne pas tout à fait de la même façon que celui qui était en vigueur à Mayotte jusqu’au 1er janvier 2008, et qui ressemblait plutôt au « Torrens act system » australien (voir encadré). Dans le nouveau régime d’immatriculation des propriétés applicable à Mayotte, les géomètres perdent un important marché car le bornage des parcelles était auparavant obligatoire pour qu’elles soient enregistrées au service de la conservation de la propriété immobilière.
Passage obligé par le notaire
« L’avantage de l’ancien système était que les limites, une fois bornées, étaient inattaquables », précise Stéphanie Rière, « mais il y avait un inconvénient : les actes non authentiques étaient autorisés et donc les transactions entre acheteurs et vendeurs s’effectuaient entre eux, sans payer de frais de mutation ». Désormais, grâce au passage obligé devant le notaire, les services fiscaux peuvent taxer toutes les transactions et les plus-values immobilières.
Selon les géomètres, même si le nouveau régime foncier permet d’avoir davantage de garanties juridiques, il est en même temps une nouvelle source d’instabilité et de conflits de voisinage. A cause de la pression démographique et de la rareté des terrains disponibles, ces conflits seront de plus en plus nombreux, notamment à propos des servitudes de passage et des limites des parcelles, car le prix du foncier augmente très vite. « Avant, le système était assez strict avec une excellente garantie pour les propriétaires », explique Gilles Rossius, « on va perdre cette sécurité du foncier car il devient à géométrie variable quand il n’y a pas de bornage physique. En pratique, le notaire demande au géomètre un plan de bornage mais il ne le publie pas et ne le rend pas opposable au tiers. Comme ce n’est pas obligatoire, le notaire pourra faire une vente sans cette garantie Aujourd’hui, on nous demande d’entrer dans un système moins performant et moins précis ».
Le cadastre est imprécis et n’a pas été mis à jour
En effet, le cadastre a une précision de 50 cm au 1000e, alors que c’est au cm près avec le bornage. « Les bornes du cadastre sont imprécises car elles sont des suppositions sans avoir forcément relevé toutes les bornes », souligne Stéphanie Rière. « Dans beaucoup de cas, notamment en brousse, les limites de bornage sont différentes de celles du cadastre. S’il y a des conflits avec les voisins, on ne sait pas comment on va les gérer car on devra s’appuyer sur des plans cadastraux imprécis. En Métropole on va directement au tribunal, alors qu’ici les limites étaient inattaquables. »
Pour les géomètres, les bornes physiques apparentes des terrains sont un système plus fiable que les plans cadastraux. « C’est une baisse de garantie pour les Mahorais : on laisse entrer une part de flou pour des gens qui ont besoin d’un système rigide », ajoute Gilles Rossius. Selon au autre géomètre qui a souhaité garder l’anonymat, « 60% des propriétaires sont des personnes très âgées, qui ne savent pas bien lire mais qui reconnaissent l’apparence physique du terrain. On perd beaucoup de temps à informer les gens, on se sent nous-mêmes dépassés par les événements et on a du mal à faire exécuter notre travail ».
L’application du nouveau régime foncier est d’autant plus difficile que toutes les données des bornages n’ont pas été mises à jour sur le cadastre : « Le cadastre a presque deux ans de retard sur l’application du bornage », constate Stéphanie Rière, « aujourd’hui, il y a des armoires entières de dossiers à appliquer au cadastre. On change de système sans avoir purgé l’ancien avec un cadastre mis à jour. De plus, les propriétaires ne sont pas forcément ceux qui sont inscrits dans le livre foncier car la conservation n’a pas donné systématiquement au cadastre toutes ses données de changement de propriétaire ». En outre, en l’absence d’un Ordre des géomètres-experts à Mayotte, il n’y a plus de centralisation des relevés effectués par leurs cabinets, alors qu’elle était autrefois assurée par le service topographique du conseil général (voir encadré).
La moitié de la population n’est pas propriétaire officiellement
A ces problèmes techniques s’ajoutent ceux des successions non déclarées et des titres de propriété en indivision. « Le gros problème, c’est que beaucoup de transactions n’ont pas été validées par les services fiscaux : plus de la moitié de la population n’est pas propriétaire officiellement ! », s’indigne Stéphanie Rière. « Il y a des villages entiers, comme Chiconi, Dapani ou Chirongui où il existe des zones de plusieurs hectares titrées au nom de personnes décédées il y a deux générations ! » A Chirongui par exemple, le titre 2795 s’étend sur 10 hectares, ce qui pose un problème pour savoir qui doit réellement s’acquitter de la taxe foncière. Comme les propriétaires ne sont pas connus au niveau de la conservation du cadastre, le foncier est bloqué dans ces villages du sud, tout comme à M’tsangamouji où une dizaine d’hectares est figée.
Une situation d’autant plus injuste pour la géomètre que ceux qui n’ont pas borné leur parcelle ne payent pas d’impôts, contrairement à ceux qui ont respecté les règles : « C’est injuste car pour les gens qui à l’époque ont fait les démarches pour avoir leur titre de propriété, leurs héritiers se retrouvent coincés à moins d’un long travail de généalogie. A côté de ça, les services fiscaux ne demandent pas de payer à ceux qui n’ont rien fait ».
Les successions non déclarées obligent en effet les propriétaires actuels à refaire tout leur arbre généalogique, car il y a eu des ventes successives de parcelles qui n’étaient ni déclarées ni bornées. « On se retrouve avec des terrains au nom de personnes qui les ont bornés il y a 60 ans ! » remarque Stéphanie Rière. « Comme il n’y a eu aucune démarche de successions, de sorties d’indivision ou de ventes, les terrains restent titrés au nom des grands-parents. » Selon les géomètres, toutes les procédures de partage auraient dû être effectuées avant de mettre en place l’obligation de passer devant le notaire. « Aujourd’hui, si quelqu’un veut borner sa parcelle sur un terrain en indivision avec des successions non déclarées, on ne peut pas la régulariser », souligne la géomètre.
Une commission de régularisation toujours en sommeil
Avec les mouvements de population vers la Métropole ou la Réunion, retrouver tous les héritiers pour permettre une sortie d’indivision relève souvent de la gageure. Un défi d’autant plus difficile à relever qu’il y a souvent des héritiers ou des sous-héritiers qui sont décédés. « Pour recréer les successions, c’était déjà difficile avec le cadi et ça le sera encore plus avec le notaire », pronostique Gilles Rossius. « Le cadi avait moins de rigueur mais il connaissait bien la population. Il y a des solutions mais cela demanderait un effort de la part de la conservation et des moyens pour le faire. »
Le foncier est également un problème pour les collectivités locales et l’aménagement de leur territoire : « Si aujourd’hui la mairie veut faire un projet, elle se retrouve avec beaucoup d’interlocuteurs – dont la moitié sont décédés – et ne peut pas tracer une nouvelle route par exemple », explique Stéphanie Rière. Depuis la ratification par le Sénat le 18 janvier 2006 de l’ordonnance n°2005-868 du 28 juillet 2005 qui a rendu applicable le Code de l’urbanisme à Mayotte, le travail de division des parcelles par les géomètres est devenu plus compliqué : « On ne pourra plus faire des divisions si les personnes n’ont pas eu le droit d’aménager et de viabiliser leur terrain, avec un permis de lotir dans les zones constructibles », précise Stéphanie Rière. Selon elle, « la liaison entre l’urbanisme et le foncier n’est pas encore appliquée : on nous laisse dans le flou là-dessus pour l’instant. » Par exemple, le Code de l’urbanisme précise qu’au troisième morcellement d’un terrain, il faut qu’il y ait normalement un lotissement.
Pas de Commission du patrimoine foncier depuis 2006
A ces difficultés s’ajoutent celles de la régularisation des titres fonciers non immatriculés, entamée par le conseil général en septembre 1996, mais qui reste en sommeil depuis novembre 2006. En effet, depuis la création du service de la direction des affaires foncières et du patrimoine, la Commission du patrimoine foncier, qui doit reprendre le rôle de la Commission d’aménagement du foncier (Caf), ne s’est toujours pas tenue et les dossiers de régularisation s’accumulent (voir encadré). De plus, selon Stéphanie Rière, la Caf a validé à l’époque des titres de parcelles sans prévoir l’urbanisation future des zones constructibles, ce qui explique que de nombreux propriétaires se retrouvent aujourd’hui enclavés, avec un accès à leur terrain rendu très difficile pour les véhicules des sapeurs-pompiers par exemple. Pour éviter ce genre de situations, il aurait fallu que les communes prévoient l’aménagement futur avant de reconnaître les propriétés…
Depuis 2002, les personnes qui veulent contracter un prêt immobilier ont besoin de leur titre de propriété pour que la banque puisse hypothéquer leur bien. Selon Stéphanie Rière, les clients de son cabinet n’y arrivent que deux fois sur trois. Ceux qui n’ont pas borné leur parcelle se retrouvent ainsi propriétaires de leur maison mais pas de leur terrain : « En Métropole, cette situation est impossible car le propriétaire du sol doit toujours être le même que celui de la maison », relève la géomètre.
Les investissements immobiliers seront freinés
L’autre obstacle à cette marche forcée vers le droit commun réside également dans les tarifs élevés et le nombre très restreint de notaires présents à Mayotte, ce qui va allonger les délais pour obtenir le précieux titre de propriété. « Les honoraires des notaires sont plus élevés que ceux des cadis, mais ils apportent plus de garantie juridique », rappelle Gilles Rossius. « En revanche, les tarifs de la conservation sont dix fois plus chers qu’en Métropole ! On nous dit que ces évolutions visent à rejoindre le droit commun, et pourtant la conservation reste aux anciens tarifs… »
« On aura l’ancien système avec des limites opposables au tiers et le nouveau régime foncier avec des personnes qui seront propriétaires sans que l’on sache exactement les limites de leur parcelle et qui a effectué le bornage. Et si on doit convoquer les voisins, avec le problème de l’état civil, la mise en place de ce nouveau système est floue », résume Stéphanie Rière.
Avec la fin du bornage obligatoire et le marché des 8.000 parcelles à borner promis par la direction des affaires foncières et du patrimoine mais qui n’a toujours pas été lancé, les perspectives de développement pour les géomètres de Mayotte s’annoncent plutôt moroses, et beaucoup de licenciements de personnel sont déjà envisagés. Mais le problème du foncier a des conséquences beaucoup plus générales, car il empêche les investissements immobiliers et le développement des communes avec la construction d’équipements publics. « A cause du blocage du marché de la régularisation et du temps d’adaptation nécessaire pour s’habituer au nouveau régime, le foncier est mal parti pour 2009 », prophétise notre géomètre anonyme. « C’est comme si on faisait un retour en arrière : les investissements seront freinés ».
Julien Perrot
Pas d’Ordre des géomètres-experts à Mayotte
A Mayotte, il n’y a pas d’Ordre des géomètres-experts : les services fiscaux donnent un agrément au géomètre sur la base de la raison sociale de l’entreprise et non en fonction des diplômes, comme en Métropole. Selon une enquête réalisée par la préfecture il y a deux ans, seuls 4 géomètres, sur la quinzaine présents à Mayotte, entreraient dans les critères de reconnaissance qui se fondent normalement sur les diplômes. Pour Stéphanie Rière, qui fait partie des 4 « chanceux », le trop grand nombre de cabinets de géomètres par rapport au nombre de notaire, en proportion inverse à Mayotte par rapport à la Métropole, « discrédite la profession ».
En Métropole, où il existe un Ordre des géomètres-experts, à chaque fois qu’un géomètre effectue un bornage, il le transmet par internet sur un fichier national baptisé « Aurige », qui est consultable par tous ses collègues. Avant la réforme du régime foncier, le service topographique du conseil général avait cette fonction car tout était centralisé dans ses archives. Aujourd’hui, avec les actes notariés et administratifs à partir des parcelles cadastrales, il n’y a plus besoin de borner. « Mais comme il n’y a pas d’Ordre, comment mes collègues vont-ils savoir que j’ai fait un bornage ? », s’interroge Stéphanie Rière, « rien n’a été mis en place, il n’y pas de système à Mayotte pour savoir qui centralise les bornages effectués par les géomètres ». Selon elle, le nouveau régime d’immatriculation foncière de Mayotte, calqué sur celui de la Métropole, ne pourra en réalité bien fonctionner qu’avec la création d’un Ordre des géomètres-experts à Mayotte, le seul moyen de centraliser efficacement toutes les informations sur les parcelles.
Les investissements et aménagements publics sont bloqués
A Mayotte, l’origine des droits de propriété sur un terrain provenait jusqu’au 1er janvier 2008 de son dépôt d’immatriculation dans le livre foncier, contrairement à la Métropole (sauf en Alsace-Moselle), où ces droits sont transférés et proviennent d’un acte signé chez le notaire.
En Métropole, si une personne occupe un terrain pendant 30 ans, une prescription acquisitive permet de reconnaître sa propriété sur le terrain, grâce à un acte signé chez le notaire qui est créateur de droit. A Mayotte, certains propriétaires coutumiers depuis des dizaines d’années n’avaient aucun titre et ne pouvaient prétendre à cette prescription acquisitive qui n’était pas en vigueur. C’est pourquoi une vaste opération de régularisation foncière a été lancée par le conseil général en septembre 1996 pour que, dans les zones non immatriculées qui représentaient à l’époque 30% du territoire, les personnes qui occupaient des terrains depuis des générations puissent en devenir légalement propriétaires.
Lorsque le Cnasea (Centre national pour l’aménagement des structures des exploitants agricoles) a effectué ses levés topographiques et fait la reconnaissance des terrains non immatriculés, l’organisme a identifié 17.600 parcelles à borner. Sa tâche s’est officiellement achevée en décembre 2004, avec la fin de la mission documentaire du cadastre. Mais selon Gilles Rossius, géomètre-expert à Mayotte, « une minorité de gens est restée sur le carreau car ils n’ont pas été identifiés. Ils doivent aujourd’hui acheter leur terrain alors que pour leurs voisins, c’était gratuit. Il devrait y avoir au niveau du conseil général un service qui s’occupe de ces « oubliés » de la régularisation. »
« Si c’est comme l’état civil et qu’il faut attendre encore dix ans… »
Sur les 17.600 parcelles identifiées par le Cnasea, seules 9.600 ont été effectivement bornées. « Mais les 9.600 personnes attendent toujours leur titre car il n’y a pas d’accord entre la CDM et l’occupant pour avoir un titre de vente. Il y a un blocage, qui n’est pas financier, mais parce que le service du patrimoine du conseil général n’est pas encore au point. Si c’est comme l’état civil et qu’il faut attendre encore dix ans, à quoi a servi tout le travail depuis 1996 ? », s’interroge Stéphanie Rière, une autre géomètre de Mayotte.
En effet, dans le processus de régularisation, la Commission d’aménagement foncier (Caf) avait un rôle primordial puisque c’est elle qui décidait si la vente s’effectuait ou non. Depuis novembre 2006 et la création de la direction des affaires foncières et du patrimoine, un nouveau service transféré de l’Etat au conseil général, la Commission du patrimoine foncier, qui doit remplacer la Caf, ne s’est toujours pas réunie. « Les dossiers sont prêts à passer devant la Commission : à 95%, ils seront suivis, tout est déjà mâché, c’est juste une étape administrative », souligne Gilles Rossius. « Si en 2 ans, ça ne s’est pas fait, c’est qu’il y a un manque de volonté et c’est grave car cela freine l’économie de Mayotte. »
Une situation d’autant plus alarmante que même une fois les dossiers passés en Commission, « ils doivent ensuite être examinés par une cellule de régularisation qui les enterre de nouveau : seule une poignée de dossiers a abouti sur les milliers effectués… », constate le géomètre. Comme la prescription trentenaire ne s’applique à Mayotte que depuis le 1er janvier 2008, il va donc falloir dans certains cas attendre 2038 avant de pouvoir régulariser tous les terrains… « Les gens ne sont pas responsables du retard pris par la CDM », nous a confié un autre géomètre qui souhaite garder l’anonymat. « Comment se fait-il qu’on demande aux gens de payer au prix actuel un terrain qu’ils occupent depuis 30 ans ? Ce n’est pas de leur faute s’ils ont été mal informés ou que leurs dossiers ont été bloqués ! »
Le bornage dans les autres pays qui ont un livre foncier
Selon les pays, la nature de la cadastration a une incidence directe sur le levé des limites et leur positionnement : le levé peut ainsi consister en un simple repérage des limites ou doit être précédé d’une délimitation contradictoire éventuellement accompagnée de bornage. Dans tous les pays munis d’un livre foncier, la matérialisation et la détermination physiques des unités foncières sont obligatoires. Dans la plupart d’entre eux, le code civil national contient une disposition relative au bornage. Quelques particularités existent cependant :
– En Alsace-Moselle, l’obligation de bornage est faite par l’article 15 de la loi locale allemande du 31 mars 1884, toujours applicable ; pour les autres régions en France, le bornage n’est pas obligatoire.
– En République fédérale d’Allemagne, les propriétaires sont tenus à un bornage effectif.
– En Autriche, il n’existe pas d’obligation de bornage.
– En Hollande, l’arpentage cadastral ne peut être établi qu’après bornage des limites de propriété.
– En Suisse, le bornage préalable est obligatoire pour tout arpentage et, plus généralement, pour toute inscription au livre foncier.
– Au Maroc, le bornage contradictoire est obligatoire pour toute inscription au livre foncier.
– En Angleterre, la loi de 1897 a mis au point un système de publicité foncière basé sur l’existence d’un livre foncier, dans lequel sont inscrits tous les titres de propriété et tous les droits réels. Pourtant, le système anglais fonctionne selon le principe du « General boundaries rule » voulant que le plan déposé, formant partie du registre, soit présumé n’indiquer qu’une limite générale, sans précision. La position exacte de la limite est laissée indéterminée. Il appartient à ceux qui en ont besoin de la faire fixer avec précision.
Source : www.jurisprudentes.org
Le livre foncier, héritage germanique de la conquête coloniale
Les livres fonciers ont de lointains ancêtres et les principes se retrouvent dans les anciennes coutumes des peuples germaniques sur le transfert de la propriété. En 1693, une loi prussienne ordonna que fussent inscrits, dans un livre tenu par les tribunaux civils, les propriétaires et les créanciers hypothécaires de terrains privés. Chaque mutation devait y être mentionnée et avant cette inscription, tout titre nouveau était sans portée.
L’Act Torrens a institué en Australie le système du livre foncier. C’est en effet pour l’Australie que le colonel Robert Torrens a mis au point son système et que l’Act Torrens fut adopté le 2 juillet 1858 dans la province de South Australia. Dans un tel pays, il était facile pour l’armée coloniale britannique d’effacer tous les droits d’occupation antérieure. Les Aborigènes australiens n’ont d’ailleurs été reconnus citoyens australiens que depuis 1967, et la Cour suprême ne les a reconnus « premiers occupants » de l’Australie que le 31 décembre 1993. Dans l’esprit du colonisateur du XIXe siècle, il s’agissait de découper une terre vierge de droits et de la répartir entre les nouveaux arrivants.
Le découpage était le travail du cadastre, l’autorité coloniale présidait aux attributions à chaque arrivage d’immigrants et l’inscription au livre foncier du nouveau colon valait titre de propriété. Lorsque la terre changeait de main, il suffisait alors de faire porter la mutation dans le registre qui demeurait ainsi la preuve juridique de la propriété. Il s’agissait là de la rationalisation d’une pratique déjà utilisée ailleurs, à commencer par les Etats-Unis avec les terres des Amérindiens.
A de faibles variantes prés, le système du colonel Torrens fut adopté dans les autres colonies, y compris celles où une ancienne propriété indigène préexistait à la conquête coloniale, car il permettait de remettre tous les compteurs à zéro au bénéfice du nouveau pouvoir qui avait ainsi toute latitude pour décider au cas par cas de ceux des anciens droits qu’il allait reconnaître ou au contraire réduire à néant. Lors de l’accession de ces pays à l’indépendance, les nouveaux pouvoirs nationaux conservèrent ce système, notamment dans les pays d’Afrique occidentale et centrale ayant connu la colonisation française (Sénégal, Côte d’Ivoire, Gabon, etc.).
Source : www.juriprudentes.org
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